Госконтракт: стабильность в обмен на лояльность

Как менялись формы взаимодействия государства и медиа в ходе развития рыночных отношений в новейшей истории страны? Исследуя этот вопрос, мы с коллегами нашли важные изменения в структурных связях между государством и региональными СМИ, включая возросшее значение информационных контрактов.

Мы изучили почти 7 тысяч контрактов, заключенных с 2011 по 2014 год в 12 субъектах РФ. Помимо анализа документов, мы поговорили с 12 медиаменеджерами в 5 субъектах РФ в 2016 году, а также сравнили эти ответы с 51 интервью в 16 субъектах РФ 2009 года и с данными более ранних исследований.

РЕКЛАМНАЯ МАННА ИЛИ «БЮДЖЕТНАЯ ИГЛА»

На региональном рынке существует два основных источника заработка для медиакомпаний — это местные власти региона или рекламодатели. В зависимости от преобладания того или иного источника условно выделяют три основные модели финансирования регионального медиарынка: «бюджетная игла», «неустойчивое равновесие» и «генераторы прибыли». При этом существуют самые разнообразные формы государственной поддержки СМИ в субъектах РФ. Вот они, в порядке убывания по объему и распространенности:

•   «информационные контракты». Представляют собой контракт, заключаемый на определенную услугу (ниже подробнее остановимся на том, какие услуги бывают), заключается между государственным заказчиком и медиакомпанией через систему государственных закупок;

•   целевые субсидии;

•   нецелевые субсидии;

•   гранты;

•   оплата размещения публикаций на коммерческой основе;

•   поддержка в виде взносов в уставной капитал СМИ. Такая форма поддержки реализуется лишь в четырех субъектах РФ.

Как же получилось, что госконтракты — довольна нетипичная в мировой практике форма господдержки — стали основной на региональном медиарынке России?

ГОСКОНТРАКТЫ У НАС «В КРОВИ»

Степень государственного участия в делах российской прессы всегда была велика. Начиная с появления первой газеты по указу Петра I и заканчивая системой советских СМИП (средства массовой информации и пропаганды). Помимо политического влияния, существовали и экономические механизмы. Еще в Российской империи использовались различные методы экономического воздействия на прессу, например, субсидии лояльным СМИ, «рептильный фонд». Эти и другие формы контроля обеспечили «плавный» переход к советской системе.

После развала СССР, несмотря на новые рыночные идеалы, уже в кризис 1992 года система субсидий и помощи лояльным государственной власти СМИ появилась вновь. Именно это стало первым сигналом, что экономические инструменты, а не политические различия могут стать определяющими для разделения СМИ на независимые и управляемые.

В целом можно утверждать, что государственное участие и финансовая поддержка укоренены в логике российской медиасистемы, проявляясь в различных формах на всех исторических этапах ее существования.

Начиная с 2000-х начинается процесс перестройки медиасистемы страны, построение ее более управляемой и политически предсказуемой версии. При этом крупный бизнес в регионах, представленный финансово-промышленными группами, утратив притязания на власть, постепенно избавляется от медиаактивов как непрофильных. В этих условиях для региональных СМИ вновь остро встает вопрос финансирования.

Вдобавок ко всему в начале 2000-х были отменены два федеральных закона, предоставляющих экономические льготы региональным СМИ. Это 191 ФЗ «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» и 117 ФЗ «Об экономической поддержке районных (городских) газет». Таким образом федеральная власть прозрачно намекнула: рынок массмедиа ничем не отличается от рынков других коммерческих благ и, следовательно, нет необходимости создавать специальные экономические условия для его функционирования. В дальнейшем идею о том, что региональные СМИ должны учиться зарабатывать сами, федеральные чиновники не раз подчеркивали в своих публичных выступлениях.

Что происходило на региональном уровне? Фактически, региональные власти продолжили выделять средства на поддержку региональных СМИ, которые получили новое институциональное оформление — форму государственных информационных контрактов.

Мощности рекламных рынков большинства российских регионов ограничены. К тому же, как было сказано выше, представления о необходимости государственной поддержки региональных СМИ исторически укоренены как в логике медиарынка, так и в представлениях непосредственных участников этого рынка — и журналистов, и представителей государственной власти, и других стейкхолдеров. 

Таким образом, «сверху» от федеральных властей идет сигнал к коммерциализации и маркетизации региональных СМИ, а на местах поддерживается идея о важности государственного участия. И госконтракты идеально вписываются в эту двунаправленную логику, являясь формой государственной поддержки, встроенной в систему рыночных отношений.

ИССЛЕДОВАНИЕ

Для исследования мы отобрали 12 регионов по классификации Независимого института социальной политики. Предлагаемая матрица делит регионы по двум показателям — социально-экономическому положению домохозяйств и уровню территориальной освоенности. Мы отобрали пропорциональное генеральной совокупности количество регионов в каждой группе, при этом федеральные города (Москва и Санкт-Петербург) и наименее развитые субъекты РФ были удалены из выборки как сильно отклоняющиеся от средних значений по стране в целом.

Работая с базой государственных информационных контрактов, мы предложили классификацию их типов:

•   Информационный контракт на создание и/или распространение того или иного медийного продукта

•   Контракты на подписку или обеспечение госзаказчика печатными СМИ

•   Контракты на публикацию официальной информации (законов, нормативных актов и проч.)

•   Другие информационные услуги, касающиеся масс-медиа. Например, услуги технического характера, покупка прав на трансляцию, статьи в научных журналах, мониторинги, рекламные объявления и т. д.

•   Информационные услуги, не касающиеся масс-медиа. Например, предоставление статистической информации, издание справочников и каталогов и т. д.

Количество контрактов сильно разнится от региона к региону, при этом внутри каждого субъекта их количество в целом стабильно. Наблюдается небольшое снижение в 2014 году по сравнению с 2013-м.

Что касается средних сумм контрактов, тут мы видим более пеструю картину. Интересно, что сумма контракта не зависит от уровня развития региона. Так, и в экономически благополучных регионах (ХМАО, Татарстан), и в дотационных (Дагестан, Мордовия) средние суммы контрактов сопоставимы между собой.

Основными государственными заказчиками являются органы региональной власти, лишь в ряде регионов (Ростовская область, Мордовия) преобладает муниципальный уровень. Получатели госконтрактов — преимущественно коммерческие по форме собственности компании. Однако этот результат нужно трактовать аккуратно, поскольку коммерческие по форме собственности компании могут иметь учредителем госструктуры и фактически быть государственными. Один из ярких примеров — АО «Татмедиа» в Татарстане.

Наша первоначальная гипотеза состояла в том, что госконтракты являются в первую очередь формой экономической поддержки региональных медиакомпаний в условиях недостаточного развития рекламного рынка. Мы предполагали, что менее развитые регионы будут иметь больше контрактов. Анализ статистических данных показал, что все наоборот — регионы, где есть рекламный рынок, одновременно имеют большой «квазирынок» госконтрактов. Например, в Татарстане финансирование по госконтрактам приблизительно составляет 70 % от суммарного рекламного рынка региона.

Стало понятно, что на региональном медиарынке госконтракты выполняют не только чисто экономическую функцию. 

«ВООБЩЕ НОРМАЛЬНЫЙ ВАРИАНТ»

Какие же еще функции они выполняют и в чем специфика работы по госконтрактам? Мы обратились к материалам глубинных интервью с журналистами и редакторами региональных СМИ.

Выяснилось, что государственные контракты не сильно отличаются для журналистов от коммерческих отношений с бизнесом. Госзаказчик — такой же клиент, который платит. Он же контролирует выполнение ТЗ.

Исполнительный директор, телеканал в структуре коммерческого холдинга, Приволжский ФО, интервью 2016 года:

В любом контракте все равно прописаны цели и задачи, которые преследует заказчик. И в данном случае совершенно неважно, кто является заказчиком, важно, чтобы это в конечном счете удовлетворяло двум критериям, в которых заинтересована и та, и другая сторона.

Респонденты отмечали, что госконтракт удобен им, поскольку фактически они получают финансирование за тот контент, которые и так бы делали.

Редактор информационного вещания, телеканал, Приволжский ФО, интервью 2016 года:

…мы понимаем, что эти программы ( с участием губернатора — прим. авт.) – они сами по себе такие статусные, культовые, важны для телевизионного канала, для нас. А если они еще подкреплены финансовым сопровождением – то это вообще нормальный вариант.

Тем не менее «контрактные» отношения ведут к появлению опосредованного контроля госзаказчика над другими, уже неконтрактными материалами. Этот контроль особенно усиливается в предвыборные периоды. Фактически запускается механизм самоцензуры, когда СМИ — получатели госконтрактов сами «фильтруют» контент, понимая, что могут остаться без контрактов в будущем. Журналисты стараются следить за собственным «тоном», даже когда готовят материалы «на свободную тему».

Критики госконтрактов говорят об их негативном влиянии на креативность журналистского труда, на творчество. Журналисты «отрабатывают» заказы, спущенные заказчиком. Во многих редакциях работа по госконтрактам считается хоть и важным, но менее престижным трудом.

Кроме того, респонденты обращают внимание на «альтернативные» показатели эффективности, которые вытекают из  контрактных отношений с государством, — такие как лояльность, надежность, конформизм. В недавнем исследовании И. Яблокова и Э. Шимпфоссл было использовано понятие «адекватности» как описание того качества, которым должен обладать журналист.

Таким образом, госконтракты выполняют еще одну функцию на региональном медиарынке — функцию государственного контроля. Понятно, что этот контроль опосредованный, больше косвенный, нежели директивный. Он построен на понятиях адекватности и самоцензуры. Однако не менее эффективен, чем прямые звонки в редакцию из приемной губернатора.

НЕРАВНЫЕ «БРАКИ»

С помощью метода сетевого анализа мы посмотрели, как устроено распределение госконтрактов в регионах выборки, и обнаружили два типа получателей контрактов. Первые — это несколько медиакомпаний, забирающих львиную долю распределяемого контрактного финансирования, а вторые — это компании, конкурирующие за остатки «пирога».

Интересно, что для первой группы компаний их положение в сети никак не влияет на получение госконтрактов. То есть теории сетевого анализа тут не работают. Так, например, компания может получать контракты только от одного госзаказчика, но эти контракты будут «весить» половину всего контрактного финансирования региона. Получение наиболее дорогих контрактов объясняется распределением прав собственности, неформальными связями и договоренностями с госзаказчиком.

Любопытно, что при этом получатели все равно расценивают это финансирование как рыночное, а себя — как коммерческую компанию.

Например, компании, получающие через такие контракты значительную часть средств (до 2/3 общего бюджета), говорят о том, что «вышли в ноль», «получили прибыль», то есть оперируют экономическими терминами.

Генеральный продюсер, телеканал, Сибирский ФО, интервью 2016 года:

Как таковых бюджетных денег у телекомпании нет, поскольку нам не падает это просто так по умолчанию — вот столько нам нужно на зарплату, а вот столько нам нужно на коммуналку. Власть это не интересует. Мы участвуем на общем основании в конкурсе и выигрываем госконтракт, допустим, годовой, где нам заказывается определенное количество программ. Вот это госконтракт и вот так выглядят бюджетные деньги. Причем, когда ты выигрываешь это на госконтракте, они (деньги — прим.авт.) перестают быть бюджетными. Потому что это услуга — тебе ее заказали, ты ее выполнил. 

Вторая группа компаний, наоборот, вполне укладывается в логику сетевого подхода. Например, чем больше у компании госзаказчиков, тем больше финансирования она привлекает.

ОБЩЕСТВЕННОЕ ЗНАЧЕНИЕ ГОСКОНТРАКТОВ

В ходе исследования мы обнаружили еще одну функцию госконтрактов, о которой говорили респонденты, — функцию общественную: представители региональных СМИ говорят о своем социальном значении для местных жителей.

Респонденты также отмечали, что их основная миссия заключается в возможности помочь простым жителям:

Главный редактор, газета, Приволжский ФО, интервью 2016 года

Любые жалобы, несправедливость, мы стараемся встать на сторону простого человека, восстановить справедливость, поддержать.

Главный редактор, газета, Приволжский ФО, интервью 2016 года:

Но знаете, четвертой властью, может, мы были 30 лет назад, журналисты, во времена Перестройки. Но то, что влияем на общественное мнение, можем остановить какой-то проект, заставить пересмотреть отмену десятка маршрутов (общественного транспорта — прим. авт.) — это мы можем.

А поскольку для региональных СМИ в последние годы остро стоит вопрос коммерциализации, освещение социально значимой информации как бы не входит в их планы, поскольку это нерейтинговый, а значит, неинтересный для потенциальных рекламодателей контент.

Исполнительный директор, телеканалы в структуре коммерческого холдинга, Приволжский ФО, интервью 2016 года:

Вопрос смещения акцентов и палитры. Как я уже говорил, если мы берем (название телеканала — прим.авт.), сугубо коммерческий канал и мы берем (название телеканала — прим.авт.), где действительно есть и в.т.ч гос.заказ на инфо.обслуживание; вопрос, во-первых, в смещении акцентов и в приоритетах, и во втором случае это все-таки, скажем, глубина проработки тех или иных тем. То если в случае с коммерческой составляющей мы будем делать приоритет на более рейтинговые вещи, то в случае с гос.заказом…

Фактически, коммерческая логика позволяет региональным СМИ легитимизировать госконтракты как направленные именно на освещение социально значимой информации.

Однако являются ли тематики материалов, которые создаются по госконтрактам, действительно социально и общественно значимыми? Лишь отчасти.

Один из ключевых признаков общественной информации — способность конечного пользователя, зрителя или читателя, влиять на эту информацию.

Фактически, у конечного потребителя нет возможности каким-то образом повлиять на то, чтобы та или иная тема стала публичной. Государственная власть сама решает, что является социальной значимой информаций, а что — нет.

Мы посмотрели, на какие темы были заключены государственные контракты в регионах выборки. Наиболее популярные темы: социальная и общественная тематика (без уточнения), деятельность муниципальных властей, экономическая тематика (без уточнения), культура, деятельность региональных властей. Таким образом, можно отметить смещение фокуса в сторону освещения деятельности властей, что на практике часто подменяется их пиаром за государственный счет.

Кроме того, у конечных потребителей информации нет возможности отслеживать, что из получаемого ими контента создано через контрактное финансирование, а что является редакционным материалом. Контрактные материалы, как правило, идут без каких-либо обозначений или встроены в редакционный контент (например, новостной сюжет в новостной программе).

КАК МЕНЯЛИСЬ ОТНОШЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ СМИ И ВЛАСТИ

Если оценивать изменения в отношениях региональных властей и СМИ, которые произошли в период с начала 2000-х на фоне появления и развития института госконтрактов, то можно выявить следующее.

Во-первых, произошла общая гомогенизация медийного ландшафта региона. В конце 1990-х еще сохранялись различные группы интересов, поддерживающие региональные власти или жестко оппозиционные, которые поддерживали свои СМИ. В отношениях с властью сохранялась четкая градация «свой» – «чужой». СМИ были в первую очередь активами в политической борьбе. К середине 2010-х такие различия практически сошли на нет. Наиболее распространенный тип отношений между региональными массмедиа и властью — партнерские, лояльные, направленные на сотрудничество.

Во-вторых, государственное присутствие на медиарынке в целом увеличилось и стало распределено более равномерно за счет контрактного взаимодействия. Наши данные показали, что большинство компаний в регионах пусть и с различной степенью вовлеченности, но участвуют в контрактном взаимодействии. Госконтракт как дополнительный источник финансирования считают приемлемым большинство участников рынка.

Но внутри этого как бы гомогенного поля существует деление на привилегированных и остальных получателей. Это деление фактически воспроизводит исторически сложившуюся форму государственного вмешательства в рынок, связанную с «расслоением» рыночных игроков по принципу близости к власти.

В-третьих, значение государства на региональном медиарынке изменилось. Через контракты государство становится непосредственным участником рыночных обменов, выступая в роли заказчика.

КАК БЫ РЫНОК

Как известно, рынок медиа является сдвоенным: медиакомпании продают контент аудитории и одновременно доступ к аудитории рекламодателям.

Государственные информационные контракты фактически формируют третий рынок, параллельный рекламному, или квазирынок. На этом квазирынке государство выступает заказчиком, участником рыночных обменов. Однако покупается не столько доступ к аудитории, сколько лояльность СМИ, создающих позитивный имидж власти. Патерналистская роль государства в распространении социально значимой информации также присутствует, однако она не является первостепенной.

Таким образом, государственное вмешательство в региональный медиарынок осуществляется с трех позиций. Во-первых, государство как регулятор, арбитр, устанавливающий «правила игры» и следящий за их соблюдением. Во-вторых, государство как донор или спонсор, поддерживающий государственные СМИ за счет прямых субсидий и финансирования через бюджет. В-третьих, государство как коммерческий актор, заказчик контрактов. В данном случае государство может быть представлено различными ветвями власти и органами власти, а также государственными организациями, выделяющими бюджетные средства на информационные контракты.

Как считает Э. Ержикова, «госконтракты — это одновременно благословение и проклятие региональных СМИ». Но госконтракт как элемент регионального медиарынка появился не вдруг и не был придуман региональными властями как инструмент контроля. Совокупность институциональной среды, культурных и исторических предпосылок и экономических факторов сформировали те условия, которые сделали госконтракт необходимым и даже неизбежным.

Материал подготовлен при участии Камиллы Нигматуллиной, заведующей кафедрой цифровых медиакоммуникаций СПбГУ