Акт, отменивший тотальную цензуру и идеологический контроль

12 июня 2020 года мы будем отмечать тридцатилетие Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации». Мы — это создатели того инициативного авторского проекта, который процентов эдак на восемьдесят стал законом, — Юрий Батурин, Михаил Федотов, Владимир Энтин. И, может быть, вместе с нами отметят этот юбилей те, кто еще помнит, что такое тотальная цензура Главлита и идеологический контроль всевозможных партийных комитетов и как тяжела, но радостна была долгожданная свобода СМИ. Свобода, которую мы смогли закрепить потом в российском Законе о СМИ, а следом — и в Конституции РФ, но не смогли укоренить как традицию, как культуру, как норму жизни и творчества.

12 июня 1990 года в Московском Кремле произошло два юридических чуда, внешне никак между собой не связанные, однако предопределившие как минимум на последующие три десятилетия ход политических, социальных, культурных, экономических и многих других процессов на всем ныне постсоветском пространстве. В этот день I Съезд народных депутатов принял Декларацию Эта брошюра решила судьбу Закона на съезде народных депутатов о государственном суверенитете РСФСР, а Верховный Совет СССР — Закон о печати. 

Тот факт, что эти два документа появились на свет в один и тот же день в одном и том же месте, невольно наводит на мысль о достаточно прозрачном намеке, который История посылает нашим согражданам, как властвующим, так и подвластным: свобода прессы и современная российская государственность, как неразделимые сиамские близнецы, обречены либо вместе жить, либо вместе сгинуть.

В догорбачевский период предпринималось несколько попыток (например, в 1968 и в 1976 годах) дополнить советскую правовую систему законом о печати. Но все они были безрезультатны. Причины неудач коренились в самой природе советского режима, для которого свобода слова была одной из самых страшных угроз.

Это очень точно выразил главный партийный идеолог Михаил Суслов на заседании Политбюро ЦК КПСС осенью 1968 года, на котором обсуждался проект закона о печати (кстати сказать, вполне кондово-консервативного): «Известно, что между отменой цензуры в Чехословакии и вводом советских танков прошло всего несколько месяцев. Я хочу знать: если мы примем этот закон, кто будет вводить танки к нам?» Так паника, охватившая партийно-государственный истеблишмент при виде чехословацкого «социализма с человеческим лицом», поставила крест на законопроекте.

КАК РОЖДАЛСЯ ЗАКОН О ПЕЧАТИ

Закон о печати оказался востребован только в период горбачевской перестройки: 28 августа 1986 года он попал в официальный план законопроектных работ. Среди исполнителей значились Госкомиздат и Минюст СССР, а также Союз журналистов СССР. Поскольку только последний был наделен по тогдашней конституции правом законодательной инициативы, постольку мы решили продвигать наш инициативный авторский проект именно под флагом союза.

Параллельно с нами и сильно нас опережая, в ЦК КПСС готовили официальный проект закона о печати. Летом 1988 года он появился под скромным названием «Рабочий материал к проекту Закона Союза Советских Социалистических Республик о печати и других средствах массовой информации».

В формулировках официального проекта задачи СМИ выглядели вполне партийно-советскими: «…мобилизация трудящихся на решение задач всестороннего совершенствования социалистического общества, его поступательного движения к коммунизму на основе ускорения социально-экономического развития страны, использования достижений научно-технического прогресса» и т. п. Он предусматривал:

•   сохранение принципа партийного руководства СМИ;

•   крайне широкое и неопределенное определение понятия «злоупотреб ление свободой массовой информации» (оно включало, помимо прочего, использование СМИ «в ущерб интересам государственной безопасности и общественного порядка; для публикации материалов, несовместимых с требованиями общественной нравственности и охраны здоровья населения; для распространения ложных, дезинформирующих граждан сведений» и т. д.);

•   сохранение предварительной цензуры (Главлит СССР);

•   сохранение права учреждать СМИ только за партийными и государственными органами, а также общественными организациями;

•   сохранение государственной монополии на материально-техническую базу СМИ;

•   разрешительный порядок создания СМИ.

В реальной медийной сфере уже полным ходом шли неподконтрольные властям процессы. Появились даже первые негосударственные информационные агентства: «Интерфакс», «Пост фактум» и другие. Однако их правовой статус складывался не на основе законодательства о СМИ (его еще просто не существовало), а на базе индивидуальных политических решений высшего партийного руководства.

Разумеется, сторонников свободы прессы мог удовлетворить не любой закон, а только такой, который воплотил бы идеи свободы выражения мнений, права на информацию, запрета цензуры, редакционной независимости и т. д. Именно о таком законе речь шла на «круглом столе», организованном редакцией газеты «Московские новости» и Союзом журналистов СССР в июне 1988 г. Сказать по чести, мы трое пришли на этот «круглый стол» с почти готовым текстом инициативного авторского проекта в кармане, но не стали этот полуфабрикат никому показывать: нам гораздо важнее было послушать мэтров отечественной журналистики, чтобы понять, чего они хотят от будущего закона.

К 12 июля 1988 года наш проект был готов. Такая быстрота его подготовки не должна вызывать удивление: этому предшествовали многие годы научной работы каждого из нас над правовыми проблемами организации и деятельности СМИ в современном мире. Особенности нашего проекта:

•   политическая характеристика СМИ дается исключительно в преамбуле закона;

•   максимально возможное число норм прямого действия;

•   конкретная регламентация порядка учреждения, регистрации и функционирования СМИ, получения и распространения информации, реализации права на ответ или опровержения; • широкое использование механизмов судебной защиты;

•   детальная регламентация статуса СМИ, журналиста, учредителя, издателя, редактора, редколлегии и их взаимоотношений;

•   введение нетрадиционных мер ответственности за некоторые правонарушения, совершенные путем использования СМИ (проект предполагал, например, при установлении факта цензуры указывать в распространяемых сообщениях и материалах на наличие купюр, частичных или полных изъятий, а также фамилию, имя и должность лица, совершившего акт цензуры; кроме того, проект предусматривал за недобросовестную информацию такое наказание, как запрет журналисту подписывать подготовленные им материалы и сообщения псевдонимом).

На что мы рассчитывали, создавая свой проект? Скажу честно: на чудо! Главное — его надо было обязательно опубликовать.

Однако власти сделали все, чтобы наш проект не стал достоянием гласности. Получался замкнутый круг: чтобы опубликовать проект закона о печати, провозглашающий свободу СМИ, нужно сначала принять закон о запрете цензуры. Впрочем, в Эстонии контроль цензуры, особенно в отношении изданий на национальных языках, был уже довольно поверхностный. Вот почему 14 октября 1988 года нам удалось напечатать проект сначала в спортивной газете Spordileht на эстонском языке, а спустя неделю, 21 октября, — в газете «Молодежь Эстонии», на русском. Такое стало возможно благодаря моим личным контактам в эстонском союзе журналистов.

Впоследствии проект неоднократно печатался в советских, преимущественно молодежных, газетах и журналах — для перепечатки материалов из других подцензурных изданий не требовалось разрешения органов Главлита. Пока официальный проект продолжал оставаться за пределами гласности, инициативный авторский проект стал предметом оживленных дискуссий и был выпущен в виде брошюры.

КАК «ВНОСИЛИ» ПРОЕКТ ЗАКОНА О ПЕЧАТИ

Именно издание брошюры позволило ее авторам в буквальном смысле слова внести свое детище на I Съезд народных депутатов СССР. В книге «Эпоха Ельцина» эта история изложена следующим образом: «Авторы альтернативного официальному проекта Закона о свободе печати Ю. Батурин, М. Федотов и В. Энтин, издавшие за свой счет текст в виде небольшой брошюры, набивали ее экземплярами карманы и портфели, чтобы раздавать на I съезде депутатам.

Конечно, для депутатов-журналистов — а их было свыше пятидесяти — инициативный авторский проект не был в новинку. Многие из них даже включили в свои предвыборные программы требование скорейшего его принятия. После того как депутаты-журналисты передали брошюру с инициативным авторским проектом в секретариат съезда, он стал документом официальной законодательной инициативы.

Летом 1989 года борьба за закон о печати вступила в новую фазу: в Верховном Совете СССР была создана рабочая группа, которой предстояло предложить парламенту окончательный текст законопроекта. В состав ее вошли: народные депутаты СССР, члены Комитета по законодательству Н. В. Федоров (руководитель группы), K. Д. Лубенченко, А. Е. Себенцов, Г. Х. Шахназаров, члены Комитета по гласности А. С. Ежелев, Б. Н. Никольский, М. Н. Полторанин, консультант журнала «Журналист» Н. В. Вайнонен, начальник юридического отдела Гостелерадио СССР В. К. Жарков, инструктор идеологического отдела ЦК КПСС М. М. Рассолов, заведующий отделом Союза журналистов СССР В. М. Сергеев, член коллегии Госкомпечати СССР М. В. Шишигин и, наконец, создатели инициативного авторского проекта.

Разумеется, Закон о печати отнюдь не сразу стал таким, каким вступил в силу 1 августа 1990 г. На начальном этапе соревновались два проекта: так называемый «официальный», представленный депутатам за подписью тогдашнего главного редактора газеты «Правда» В. Г. Афанасьева, и наш инициативный авторский. Представители ведомств были крайне встревожены. Союз журналистов дипломатично поддерживал оба проекта.

Предложенный рабочей группой законопроект был вскоре одобрен в двух комитетах Верховного Совета СССР: по вопросам законодательства и по вопросам гласности. Казалось, ничто теперь не может помешать обсуждению проекта в первом чтении. Однако тут вмешались цековские верхи. Председателя рабочей группы Николая Федорова и нескольких его коллег-депутатов вызвали к могущественному секретарю и члену Политбюро ЦК КПСС Вадиму Медведеву. Проговорили часа три. Требования сводились к двум вопросам: исключить граждан из числа возможных учредителей СМИ и узаконить предварительную цензуру. И хотя депутаты не уступили, 24 ноября раздали для обсуждения в первом чтении уже новый текст законопроекта — «исправленный и дополненный», но не имеющий подписей председателей комитетов. Подлог был замечен депутатами — членами рабочей группы. Депутат Анатолий Ежелев от имени Комитета по гласности заявил, что никакого отношения к анонимному проекту не имеет. Председательствующий, А. И. Лукьянов, признал неточность и указал на другого автора — Комитет по законодательству. Тогда поднялся депутат Н. В. Федоров и официально заявил, что и Комитет по законодательству никакого отношения к анонимному тексту не имеет. Парламент загудел. Обсуждение законопроекта было перенесено на следующий день.

Голосование по законопроекту состоялось уже на следующем заседании, 27 ноября 1989 года. Оно показало решительную поддержку проекта, который был представлен рабочей группой: 376 — за; 8 — против; 13 — воздержались. Правда, и при одобрении проекта не обошлось без некоторых симптоматичных «неточностей». Именно благодаря этим «ошибкам» политически грамотных машинисток в проекте появились «альтернативные варианты» статьи 6, нацеленные на то, чтобы из числа субъектов права на учреждение СМИ 
исключить граждан, и статьи 42, сохраняющие право учредителя и издателя вмешиваться в работу редакций. То есть меняли суть всего документа с точностью до наоборот. Понятно, что они встретили сильное сопротивление со стороны демократической общественности и не попали в окончательный текст, представленный на второе чтение.

Второе чтение проекта завершилось 12 июня 1990 г. триумфальным принятием Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации».

КАК «ПЕРЕВАРИВАЛИ» ЗАКОН О ПЕЧАТИ

Закон о печати вступил в силу 1 августа 1990 года. К этому моменту правительственные ведомства уже подготовили подзаконные акты, призванные «переварить» демократические нормы закона таким образом, чтобы обеспечить сохранность старых порядков.

Именно это направление было характерно для Временного положения о Главлите, утвержденного Совмином СССР 24 августа 1990 года. Одним словом, цензура должна была продолжать свою деятельность, но теперь — «на договорных началах» с редакциями СМИ.

Другим показательным примером может служить постановление Совмина СССР от 2 августа 1990 года о порядке регистрации СМИ. Здесь предусматривалось, в частности, что аудио- и аудиовизуальные СМИ должны регистрироваться в Гостелерадио СССР, а информационные агентства — в ТАСС. Тем самым легитимация новых СМИ была поставлена в зависимость от усмотрения их государственных конкурентов.

Однако к тому моменту, когда вышло указанное постановление союзного правительства, на  территории РСФСР уже действовал Порядок регистрации СМИ, утвержденный постановлением Совмина РСФСР от 27 июля 1990 года. Таким образом, на союзном и российском уровнях были сформированы две принципиально отличные системы регистрации СМИ. Госкомпечать СССР при спорах об учредительстве отказывалась производить регистрацию, предлагая сторонам сначала решить дело в суде или во внесудебном порядке. Напротив, российское министерство исходило из того, что Закон о печати не дает права регистрирующему органу отказать в регистрации на том основании, что имеется спор об учредительстве.

Разумеется, эти расхождения не были случайными. Дело в том, что еще в июне 1990 г., когда Закон о печати уже был принят, но еще не введен в действие, мы с коллегами задумались над тем, каким образом практикующие юристы могли бы помочь легитимации существующих СМИ в качестве независимых. Поскольку законодательство о  СМИ было совершенно новым и специалистов в этих вопросах просто не могло быть, то была создана группа ученых-юристов как временный творческий коллектив Всесоюзного юридического заочного института. Помимо автора этих строк в группу входили кандидаты юридических наук И. Г. Денисова, Л. Л. Григорян и О. М. Гюрджан. Мы разрабатывали редакционные уставы для «Огонька», «Комсомольской правды», «Знамени», «Октября», «Известий», «Литературной газеты», «Собеседника» и многих других изданий. Наши юридические разработки также использовались при создании радиостанции «Эхо Москвы». Когда 1 августа 1990 г. Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» вступил в силу, появилось большое число трудовых колективов, пожелавших воспользоваться правом на учреждение СМИ. Для наших оппонентов это было полнейшей неожиданностью.

Первым рискнул стать самостоятельным журнал «Октябрь» — этот трудовой коллектив получил свидетельство о регистрации № 1. Его примеру последовали другие «толстые» литературные журналы. Затем покинули своих прежних квазиучредителей газеты «Смена», «Литературная газета», «Мегаполис-Экспресс», журналы «Человек и закон», «Огонек» и т. д. Так начался распад взаимозависимых издательских империй КПСС, ВЦСПС, ВЛКСМ и пр.

Союз писателей СССР оказался единственной организацией, попытавшейся восстановить свои права в отношений изданий-беглецов в судебном порядке. Называя себя фактическим учредителем, СП СССР предъявил иск о признании недействительной регистрации журнала «Знамя» в российском Мининформпечати. Однако Союзу писателей не удалось доказать свои права. Министерство передало суду документы, из которых следовало, что функции учредителя были разделены между ЦК КПСС и его издательством «Правда», но не принадлежали Союзу писателей.

В своем решении от 11 декабря 1990 г. судебная коллегия по гражданским делам Московского городского суда констатировала, что «журнал «Знамя» был основан в 1931 г. <…> Союз писателей был образован лишь в 1934 г. и, следовательно, учредителем журнала на момент его создания не был. <…> Отношения Союза писателей СССР и журнала ограничивались только сферой творческих взаимоотношений. Поэтому Союз писателей СССР не может быть признан и фактическим учредителем журнала на момент его регистрации». Верховный суд РСФСР, оставив в силе отказное решение Мосгорсуда, фактически создал прецедент, который впоследствии не был поколеблен.

В 1990 г. все попытки партийно-союзных властей приструнить прессу были обречены. Почему? Во-первых, потому, что СМИ, пользуясь обстановкой декларированной гласности, немедленно делали достоянием общественного мнения все факты давления на них. Во-вторых, потому, что российское руководство в тот момент выступало единым фронтом в защиту свободы массовой информации. Оно однозначно встало на сторону журналистов.

Союзный закон проработал в России около полутора лет. 27 декабря 1991 г. ему на смену пришел Закон РФ «О средствах массовой информации», ставший средством его конкретизации и дальнейшей демократизации. Хотя оба текста создавались одними и теми же людьми, произошедшие в стране перемены были столь разительны — развал Союза ССР, запрет КПСС, — что республиканский вариант оказался значительно радикальнее.

Тем не менее союзный закон навсегда останется ПЕРВЫМ РОССИЙСКИМ ЗАКОНОМ О ПЕЧАТИ.