Правила изменились

Октябрь 2016 года отметился новостями в сфере государственного контроля за медиа. Еще летом в соответствии с приказом Министерства связи и массовых коммуникаций № 402 от 25 августа 2016 года* были внесены изменения в Административный регламент исполнения Роскомнадзором государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства о средствах массовой информации (далее «Регламент»). Напомним, что Регламент – это документ, устанавливающий процедуры выполнения государственным органом возложенных на него задач, в данном случае – по контролю за соответствием деятельности СМИ законодательству. Хотя такой нормативный акт содержательно всегда следует уже существующему регулированию (законам, постановлениям правительства, указам президента), его содержание влияет на конкретную деятельность органов власти, формализуя процессы принятия и выполнения решений.

Важно отметить, что несоблюдение правил и процедур осуществления контрольных мероприятий может быть основанием для отмены принятых решений. В качестве примера можно сослаться на дело информационного агентства «Росбалт», которое сначала было ликвидировано в судебном порядке по инициативе Роскомнадзора, а потом решение о ликвидации было отменено, в том числе и потому, что контролирующий орган не выполнил предусмотренные законодательством формальные процедуры при вынесении предупреждений, послуживших основанием для ликвидации. Верховный Суд РФ, отменяя решение московского городского суда о прекращении деятельности СМИ, указал*, что требования «при вынесении предупреждений в адрес средства массовой информации Роскомнадзором не соблюдены». Мотивируя свое решение, Верховный Суд подчеркнул, что формальные процедуры «направлены на обеспечение единообразного производства проверочных мероприятий, одинакового подхода органа, осуществляющего контроль (надзор), ко всем без исключения средствам массовой информации в целях минимизации возникновения у последних оснований считать отношение государственного контрольного органа необъективным и предвзятым, а полученные в ходе проверок результаты недостоверными».

Приказ об изменении Регламента вступил в силу 3 октября 2016 года (по истечении 10 дней с момента опубликования), и с этой даты некоторые правила контроля за медиа изменились. Часть коррективов носят технический характер (например, в админрегламенте заменен адрес сайта Роскомнадзора с используемого ранее rsoc.ru на rkn.gov.ru), однако значительное число нововведений значимы и могут влиять на деятельность СМИ как в положительном, так и в отрицательном ключе. Рассмотрим значимые обновления:

1   Для выявления признаков злоупотребления свободой массовой информации или использования средств массовой информации для экстремистской деятельности отныне не обязательно проводить мероприятия по контролю. Из пункта 62 Регламента исключены слова: «в результате проведения мероприятия по контролю». Иными словами, Роскомнадзор теперь сможет выносить предупреждения СМИ в ходе общего мониторинга.

2   Увеличен срок оформления предупреждения о нарушении законодательства о СМИ. Ранее оно оформлялось в течение трёх рабочих дней со дня окончания контрольных мероприятий. Теперь срок продлен до пятнадцати рабочих дней. Уместно предположить, что Роскомнадзор не успевал оформлять документы за столь короткий срок и решил упростить себе жизнь. С учётом внесенных изменений Роскомнадзор сможет охватить своим вниманием большее количество СМИ, с одной стороны, и снизить риски эффективного обжалования своих решений о вынесении предупреждений, с другой стороны (нарушение срока оформления предупреждения может быть основанием для оспаривания принятого решения).

3   Из Регламента исключена обязанность Роскомнадзора публиковать информацию о выданных предупреждениях на официальных сайтах территориальных органов. Такое решение может существенно затруднить жизнь средствам массовой информации, которые осуществляют мониторинг и анализ содержания нарушений, вынесенных их коллегам.

Соответствующие исследования важны как для реализации риск-менеджмента – важно понимать, какие потенциальные риски существуют для средства массовой информации в контексте правоприменительной практики, так и для оценки в целом качества работы контролирующего органа как составляющего института государственной системы.

4   Исключен абзац 1 пункта 64 Регламента, предписывающий органу, зарегистрировавшему СМИ, готовить исковое заявление в суд о прекращении деятельности средства массовой информации в случае, если в течение 12 месяцев в его адрес дважды делались письменные предупреждения за нарушения Закона «О СМИ» и / или Закона «О противодействии экстремистской деятельности». Данное нововведение стоит оценить, скорее, как позитивное, им устранена обязанность автоматически инициировать прекращение деятельности СМИ. Закон «О средствах массовой информации» говорит о том, что двукратное нарушение положений его статьи 4 в течение года является основанием для подачи требования о прекращении работы того или иного издания, но не устанавливает в качестве обязательной и безальтернативной меры ликвидацию издания. Проверяющий орган обязан произвести оценку обстоятельств, сопровождающих нарушения (их тяжесть, причины, мотивы нарушителей), и, лишь приняв во внимание их все, принять решение о привлечении или непривлечении к ответственности в форме прекращения деятельности. Можно говорить, что подача иска – это скорее «право» контролирующего органа, чем его «обязанность».

По всей видимости, на изменение Регламента в этой части повлияла правоприменительная практика. В частности, Верховный Суд в указанном выше определении указал: «Из правовой позиции, отражённой в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года № 14-П, следует, что исходя из общеправовых принципов юридической ответственности и установленных статьёй 55 Конституции Российской Федерации критериев ограничения прав и свобод, соблюдение которых обязательно не только для законодателя, но и для правоприменителя, нормы, содержащиеся в статье 16 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», предполагают, что неоднократные нарушения закона в совокупности должны быть столь существенными, чтобы позволить суду – с учётом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных средством массовой информации нарушений и вызванных им последствий, – принять решение о прекращении деятельности данного средства массовой информации в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц».