Место для дискуссий

Рождённая революцией

Российский парламентаризм родился в бурях революции 1905 года, но судьба его оказалась трудной и несчастливой. После того как всеобщая забастовка вынудила Николая II издать Октябрьский манифест с дарованием основных демократичес­ких свобод, встал вопрос о создании полноценного законодательного учреждения — Государственной думы. Главной задачей, которая при этом решалась, — выпустить пар недовольства и предотвратить революции. Первоначально, ещё до забастовки, царь надеялся обойтись минимумом уступок: 6 (19) августа 1905 года вышел манифест, которым Государственная дума учреждалась как «особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов». Эта Дума, названная Булыгинской (по фамилии главы МВД, который должен был разработать положение о выборах), была похоронена Октябрьским манифестом. В статье 86 Основных законов Российской империи в редакции 23 апреля (6 мая) 1906 года провозглашалось: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения Государя Императора».

Первый избирательный закон, от 11 (24) декабря 1905 года, предусмат­ривал, что 49% всех выборщиков принадлежало крестьянам. Всего было создано 4 курии — землевладельчес­кая, городская, крестьянская и рабочая, которые получили возможность выбирать определённое число выборщиков. Были установлены следующие квоты: один выборщик на 2 тыс. населения в землевладельческой курии, на 4 тыс. — в городской, на 30 тыс. — в крестьянской, на 90 тыс. — в рабочей. Преимущество было отдано крестьянам, потому что в правительстве преобладало мнение о природном монархизме крестьян. Несмотря на сложную многоступенчатую систему выборов и разное представительство разных сословий, первый избирательный закон был демократичнее последующего. Но на всякий случай полномочия Думы были ограничены. Окончательно они были определены законом от 20 февраля (5 марта) 1906 года, регулирующим порядок работы Думы, и последующими «Основными государственными законами». Император получил право досрочного рос­пуска Думы. Дума могла принимать предложенные правительством законы, а также утверждать государственный бюджет. В период между сессиями император мог единолично принимать законы, которые затем Дума утверждала. Законы не вступали в силу без одобрения Госсоветом, где преобладали назначенные императором члены.

Главное же — Дума никак не влияла на состав правительства, ответственного только перед императором. Тем не менее для кредиторов России в Европе и Америке то обстоятельство, что бюджет принимает Дума, было принципиально важно.

Крамольные требования

Первая Дума, собравшаяся на заседание 27 апреля (10 мая) 1906 года в Таврическом дворце, императора полностью разочаровала. Из 497 депутатов большинство составляли посланцы партий, которые по меркам того времени считались революционными: 176 кадетов, 96 трудовиков (крестьянских депутатов, близких к эсерам), 18 социал-демократов (меньшевиков), 70 представителей национальных партий и организаций (польских, украинских, латышских, эстонских, литовских и др.), 12 прогрессистов (близких к кадетам). Кроме того, среди 100 внефракционных депутатов были представители революционных партий, в частности эсеров (эсеры как партия, равно как и социал-демократы, выборы бойкотировали). Проправительственные октябристы получили лишь 13 мест. Революционные партии получили голоса крестьянской, городской и рабочей курий. Столь революционная Дума сразу же стала обсуждать два аграрных законопроекта, предусматривающих наделение крестьян помещичьей землёй, — один от кадетов и другой, ещё более радикальный, от трудовиков. Думцы потребовали амнистии политзаключённых, отмены смертной казни, упразднения Государственного Совета и введения ответственности правительства перед Думой. Царь и правительство сочли эти политические требования крамолой, и, проработав лишь 72 дня, первая Дума была распущена указом от 8 июля, инициированным новым главой правительства Петром Столыпиным. Думцев обвинили в «разжигании смуты». 9 (22) июля не подчинившиеся указу о роспуске 180 депутатов выпус­тили Выборгское воззвание, где призвали к кампании гражданского неповиновения — не платить налоги и не отбывать воинскую повинность. Однако революция уже шла на спад, и воззвание эффекта не имело, а подписавшие его депутаты лишились права избираться вновь.

Вторую Думу избирали по прежнему закону, и она оказалась ещё более оппозиционной. На этот раз в выборах участвовали и все левые партии. Из 518 депутатов трудовиков было 104, кадетов — 98, социал-демократов — 65, польского коло — 46, эсеров — 37, народных социалистов — 16. Правительственный лагерь был представлен 44 депутатами фракции октябристов и умеренных и 10 правыми монархистами. Вторая Дума собралась на своё первое заседание 20 февраля (5 марта) 1907 года и тоже проработала недолго. Уже 3 (16) июня 1907 года, обвинённая в конфронтации с правительством, она была распущена, и в тот же день издан новый избирательный закон. Это было прямым нарушением нормы Основных государственных законов, согласно которым изменение избирательного законодательства могло осуществляться только с согласия Думы и Госсовета. Поэтому эти события вошли в историю под именем «третьеиюньского переворота». По мысли Столыпина и его преемников, Дума должна была принимать бюджет и другие законы, предлагае­мые правительством, но ни в коем случае не оказывать давление на правительство в принятии тех или иных решений.

Покосившийся громоотвод

В новом законе было два принципиальных изменения. Избиратели-горожане были разделены на две курии, с высшим и низшим имущественным цензом, причём норма представительства более обеспеченных горожан была выше. Главное же, депутаты на квотированные избирательные мандаты крестьянской и рабочей курий теперь избирались не своими куриями, а общим губернским избирательным собранием, большинство в котором всегда составляли совместно землевладельцы (помещики) и состоятельные горожане первой курии. Поэтому в Третьей и Четвёртой Думах сохранялось проправительственное большинство, и они проработали полный срок — по пять лет каждая. Нюанс заключался в том, что левая часть правящего большинства — октябристы — иногда голосовали не с правительственными партиями (националистами и правыми), а с оппозицией (кадетами, прогрессистами и трудовиками), что позволяло Думе принимать либеральные законы, которые, как правило, блокировались потом в Госсовете. Назвать же Думы двух последних созывов представительными язык не поворачивается. Ведь при выборах этих Дум 2% населения (помещики и богатые горожане) определяли судьбу более половины голосов выборщиков. Поэтому парламент всё меньше играл роль громоотвода революции.

Правительство смотрело на Думу лишь как на досадную помеху своей деятельности. Зато всё большую роль играли критические по отношению к правительству выступления в Думе лидеров оппозиции, публиковавшиеся в газетах. Особенно нашумела речь Павла Милюкова «Глупость или измена?», произнесённая 1 (14) нояб­ря 1916 года. Лидер кадетов обвинил правительство в неспособности привести страну к победе и в стремлении к сепаратному миру с Германией, рассказал о губительном влиянии Распутина на царскую семью. Такие речи всё больше способствовали возбуждению недовольства масс, особенно в месяцы, предшествовавшие Февральской революции 1917 года. Во время войны император постоянно приостанавливал деятельность Думы, отправляя её на каникулы. Последний раз это произошло уже во время Февральской революции, 25 февраля (9 марта) 1917 года. С тех пор Дума ни разу не собиралась на официальные заседания, хотя формально была распущена только указом Временного правительства от 6 (19) октября 1917 года в связи с назначением выборов во Всероссийское учредительное собрание.

Первым действительно демократическим парламентом России, избранным всеобщим, прямым, равным и тайным голосованием, стало Учредительное собрание. Однако само голосование проходило 12 (25) нояб­ря 1917 года, когда после Октябрьской революции власть взяли большевики. А они ясно дали понять, что никому власть отдавать не собираются. Поэтому голосование и созыв Учредительного собрания устроили лишь затем, чтобы народ, возлагавший свои надежды на Учредительное собрание, убедился в его бессилии. «Учредилка» была легко разогнана после одного заседания. Поэтому результаты выборов, в которых приняло участие менее 50% избирателей (44,5 млн из 90 млн), имели значение лишь всероссийского социологического опроса. Эсеры, которые выступали единым списком, хотя уже раскололись на левых и правых, получили 40,4% голосов, большевики — 24,0%, украинские эсеры — 7,7%, кадеты — 4,7%, российские меньшевики — 2,6%, меньшевики Грузии — 1,5%, мусаватисты Азербайджана — 1,4%, Дашнакцутюн Армении — 1,3% и казахская Алаш-Орда — 0,9%.

Партия большевиков, убедившись, что на свободных выборах в преимущественно крестьянской стране ей не победить, более таких выборов не проводила почти до самого конца СССР. Парламент при советской власти (Центральный Исполнительный Комитет, а с 1937 года — Верховный Совет СССР) играл чисто декоративную роль и законодательной работой не занимался. Реально законы готовились в партийных и правительственных органах, а в парламенте даже не обсуждались. На одно место на выборах был только один кандидат, который был либо коммунистом, либо утверждённым партийными инстанциями беспартийным.

Верховный Совет должен был создать у народа иллюзию своего представительства во власти, хотя значительная часть населения понимала, что это именно иллюзия.

Парламент нового времени

Ситуация изменилась только в период горбачёвской перестройки, когда 21 мая 1989 года прошли выборы Съезда народных депутатов СССР. Это были первые выборы, где за каждое место боролся не один, а несколько кандидатов. Условия выборов были не вполне демократическими. Кандидаты не были в равных условиях для ведения предвыборной агитации, а треть депутатов избиралась общественными организациями, по квоте которых в парламент попали многие функционеры КПСС. К тому же повседневной законодательной деятельностью Съезд не занимался. Для этого из его состава был выбран Верховный Совет СССР, куда оппозиция уже почти не попала. Тем не менее в составе Съезда впервые за советское время легально оформилась оппозиция — Межрегиональная депутатская группа, сыгравшая важную роль в развитии демократических процессов в Советском Союзе в 1989–1991 годах. Под давлением демократических депутатов Съезд, в частности, 24 декабря 1989 года принял постановление «О политической и правовой оценке советско-германского договора о ненападении от 1939 года», признав секретные протоколы к пакту Молотова — Риббентропа и другим советско-германским договорам и соглашениям «юриди­чески несостоятельными и недействительными с момента их подписания». Это облегчило выход из состава СССР стран Балтии и Молдавии, присоединённых к СССР на основании секретных протоколов.

Первыми же вполне демократичес­кими выборами в России стали выборы в Верховный Совет РСФСР в марте — мае 1990 года. На этих выборах демократические кандидаты получили небольшое приемущество, что обеспечило избрание Бориса Ельцина председателем Верховного Совета РСФСР и серьёзно укрепило его позиции в противостоя­нии с Михаилом Горбачёвым. После распада СССР Верховный Совет РСФСР стал законодательным органом независимой России. Однако его деятельность регламентировалась ещё во многом советским законодательством, без чёткого разграничения полномочий исполнительной и законодательной власти в тех или иных вопросах. В советское время такое разграничение не имело значения, поскольку все принципиальные решения принимались в конечном счёте партийными органами. В результате в 1992–1993 годах нарастало противостояние между президентом Ельциным и парламентом, где сложилось антиельцинское большинство из коммунистов и их союзников и части демократических депутатов. Не имея законных оснований распустить парламент, Ельцин сделал это силовым путём в сентябре — октябре 1993 года. Противо­стояние закончилось попыткой части парламентариев силой захватить власть и обстрелом и взятием парламента верными Ельцину войсками.

Возможно, ошибкой Ельцина и демократов стало то, что после распада СССР они не инициировали новые выборы президента и парламента в связи с обретением России государственной независимости. Тогда Ельцин и его сторонники наверняка получили бы устойчивое большинство, и Россия имела бы работоспособный парламент, способный проводить реформы. После 1993 года в нашей стране фактически установился мягкий авторитарный режим, напоминавший санационный режим в Польше в 1926–1939 годах. В новой Государственной думе в 1994–1999 годах доминировали оппозиционные силы, главным образом коммунисты. Однако президент, обладавший большими полномочиями, и в частности полным контролем над силовыми структурами, правом издавать указы в случае отсутствия принятых Думой законов и фактическим контролем над судебной системой, мог позволить себе править без учёта мнения парламентского большинства.

«Не та площадка»

Законодательный орган ныне низведён к бессловесному придатку исполнительной власти. Оттуда из­г­нана реальная оппозиция, и процесс выборов полностью управляем исполнительной властью. Это привело к созданию более жёсткого авторитарного режима. Роль Думы при этом режиме вполне выразили слова первого спикера Думы в правление Владимира Путина Бориса Грызлова: «Государственная дума — это не та площадка, где надо проводить политические баталии, отстаивать какие-то политические лозунги».

Вся недолгая 110-летняя история российского парламентаризма (а если вычесть советский период, то останется каких-нибудь 38 лет) свидетельствует: российский парламент избирался по относительно демократическим законам и играл сколько-нибудь существенную политичес­кую роль либо во время революций либо в их преддверии. Тогда же он пользовался наибольшим авторитетом у народа. Вспомним, что августовс­кий путч 1991 года провалился потому, что десятки тысяч москвичей пошли защищать здание Верховного Совета России. В остальное же время недемократическая власть рассмат­ривала парламент как декорацию, в лучшем случае — как ненужный придаток исполнительной власти, который приходится терпеть, чтобы сохранять у народа иллюзию своего участия в управлении государством.